Reforma histórica del reparto de impuestos y sus lecciones aprendidas
Desde principios de 1990 hasta finales de 1996 trabajé en el Ministerio de Hacienda, desempeñándome como subdirector del Departamento de Reforma Fiscal y Tributaria y director del Departamento de Gestión Tributaria. Participé directamente en todo el proceso de preparación de la reforma de la relación de distribución entre el Estado y las empresas, la reforma del sistema fiscal industrial y comercial y la reforma del sistema fiscal de reparto de impuestos en 1993 y 1994. Entre ellas, la reforma del sistema de reparto de impuestos es particularmente importante para mejorar la fortaleza fiscal y las capacidades de macrocontrol del país. La historia de esta reforma es particularmente memorable en el contexto de la respuesta de este gobierno a la crisis.
Las razones del reparto de impuestos
Desde la Tercera Sesión Plenaria del XI Comité Central del Partido Comunista de China hasta 1992, con el fin de adaptarse a las necesidades de transformación del sistema económico, La línea principal de delegación de poder a los gobiernos y empresas locales se formó para dinamizar la economía. Dos tipos de sistemas de contratación. La primera es la reforma del sistema de contratación empresarial y la relación de distribución entre el Estado y las empresas; la segunda es la reforma del sistema de responsabilidad de los contratos fiscales y la relación de distribución entre los gobiernos central y local.
El sistema de contratos fiscales en el que el Estado delega poder y beneficios ha ampliado el poder local, aumentado los recursos financieros locales, estimulado el entusiasmo local por el desarrollo económico y desempeñado un papel positivo en las condiciones económicas y sociales a principios de siglo. etapas de la reforma. Al mismo tiempo, también tiene efectos negativos: en primer lugar, es irregular e inestable; en segundo lugar, fortalece excesivamente los intereses locales, formando una segmentación del mercado regional, obstaculizando la formación de un mercado nacional unificado y, en tercer lugar, afectando la estructura y el desarrollo económicos; , las "dos proporciones" en declive - Debido a la excesiva autonomía de las políticas locales de reducción y exención de impuestos y a los efectos negativos del sistema de contratación empresarial, la proporción de los ingresos fiscales en el PIB está disminuyendo año tras año en términos de distribución incremental de los ingresos; , hay más gobiernos locales y menos gobierno central. La proporción del gobierno central en los ingresos fiscales nacionales es cada vez menor, lo que debilita gravemente la capacidad de macrocontrol del gobierno central.
Desde finales de los 80 hasta principios de los 90, el gobierno central tuvo que "pedir prestado" dinero a los gobiernos locales muchas veces. Wang Bingqian, entonces ministro de Finanzas, dijo: "Soy tan pobre ahora que sólo tengo chaleco y pantalones". En 1992, Liu Zhongli, que asumió el cargo después de él, dijo: "Ni siquiera tengo chaleco". sólo pantalones cortos." En 1993, el entonces Viceprimer Ministro Ejecutivo del Consejo de Estado, Zhu Ji, le dijo a Liu Zhongli: ¡Realmente te falta dinero! Durante este período, el Estado llevó a cabo reformas piloto del sistema fiscal del "sistema de reparto de impuestos" en unas pocas regiones y empresas, pero en general no fue reconocido por todos los sectores de la sociedad.
En la primavera de 1992, la gira del camarada Deng Xiaoping por el sur hizo sonar el llamado de atención para una nueva ronda de reformas del sistema económico. Ese otoño se celebró el XIV Congreso Nacional del Partido Comunista de China. En respuesta a la reforma del sistema fiscal y tributario, se plantean dos líneas principales: "Coordinar y equilibrar los intereses del país, de los colectivos y de los individuos, y racionalizar la relación distributiva entre el Estado y las empresas, los gobiernos central y local". , y señalan las soluciones correspondientes, a saber, "implementar gradualmente la 'desviación de impuestos y beneficios' y el sistema de reparto de impuestos" para aclarar la dirección y las tareas de la reforma fiscal y tributaria.
¿Qué es un sistema de reparto de impuestos?
La reforma del sistema de reparto de impuestos, en un sentido estricto, se refiere al sistema de reparto de impuestos entre el gobierno central y los locales. En un sentido amplio, se refiere a la reforma para racionalizar la distribución. relación entre los gobiernos central y local, incluido el sistema de reparto de impuestos y el sistema de pago de transferencias. Tiene como objetivo resolver la relación de distribución fiscal entre los gobiernos en todos los niveles del sistema.
La ideología rectora de la reforma del sistema de reparto de impuestos es: manejar correctamente la relación de distribución entre los gobiernos central y local, movilizar el entusiasmo de ambas partes y promover un crecimiento razonable de los ingresos fiscales nacionales; distribución de recursos financieros entre regiones; adherirse a políticas unificadas y gestión jerárquica El principio de combinación se adhiere al principio de combinar el diseño general con el avance gradual;
El contenido concreto de la reforma del sistema de coparticipación se puede resumir en seis palabras: "simplificación de la administración y delegación de competencias, sistema de coparticipación, separación de poderes" y "devolución, vinculación, pago de transferencias". ". Las tres primeras son el contenido principal de la reforma y las tres últimas son medidas auxiliares.
"Descentralización" significa dividir y definir los poderes de los gobiernos central y local, y determinar en consecuencia el alcance de los gastos fiscales.
El "sistema de reparto de impuestos" consiste en dividir los respectivos rangos de ingresos fiscales según los tipos de impuestos y dividir todos los impuestos en impuestos centrales, impuestos locales e impuestos compartidos por los gobiernos central y local.
El sistema de "agencias sucursales" divide el conjunto original de agencias tributarias en dos conjuntos de agencias tributarias nacionales y agencias tributarias locales, que son respectivamente responsables de recaudar los ingresos centrales y los ingresos locales, y de establecer una agencia local relativamente independiente. sistema de trabajo fiscal y tributario.
El propósito del “reembolso” después de impuestos es hacer realidad el principio de “ahorrar cantidad y ajustar el incremento” en el plan de reforma y garantizar recursos financieros locales adquiridos. Después de la implementación del enfoque del "sistema de reparto de impuestos", todo el impuesto al consumo y el 75% del impuesto al valor agregado extraídos por el gobierno central de los gobiernos locales en 1993 fueron devueltos a los gobiernos locales, lo que servirá como base para futuros impuestos. retornos del gobierno central a los gobiernos locales.
La función del coeficiente de "vinculación" es hacer que las devoluciones de impuestos del gobierno central a los gobiernos locales no estén sincronizadas con los "dos impuestos" (impuesto al valor agregado e impuesto al consumo) obtenidos por el gobierno central. . No sólo aumentará el "retorno" de los impuestos locales, sino que también aumentará gradualmente la proporción de los ingresos centrales en los ingresos fiscales. Después de 1994, el monto de la devolución de impuestos aumentó año tras año sobre la base de 1993. El aumento se determinó mediante un coeficiente de 0,3 por cada aumento de 1 en el impuesto nacional al valor agregado y al impuesto al consumo.
El "pago por transferencia" es una salvaguardia importante para garantizar el éxito de la reforma del sistema de reparto de impuestos. A través del sistema de reparto de impuestos, el gobierno central concentra recursos financieros y aumenta continuamente los pagos de transferencia a áreas atrasadas, lo que puede aliviar el desequilibrio del desarrollo económico y social regional y promover el desarrollo coordinado entre regiones y la armonía y estabilidad de la nación china.
Crear un “gancho”
Entre las tres medidas de apoyo al sistema de reparto de impuestos, el “gancho” es una iniciativa pionera. ¿Cómo llegaste hasta aquí? Aquí hay una pequeña historia.
A principios de agosto de 1993, Liu Zhongli, Xiang Huaicheng, Xie, Jiang Yonghua y yo, así como uno o dos jóvenes del departamento de presupuesto local, estudiamos el plan del sistema de reparto de impuestos. Todo el mundo piensa que debería aumentarse la devolución de impuestos, por lo que la pregunta se centra en cómo determinar de cuánto será el aumento de la devolución.
Cuando se implementó el sistema de contrato fiscal en la década de 1980, el gobierno central implementó una política de subsidio fiscal del 10% para las áreas de minorías étnicas. Unos años más tarde, debido a que la tasa de crecimiento anual de los ingresos fiscales centrales era sólo de alrededor del 5%, lo cual era insoportable, esta política fue cancelada y convertida en un subsidio fijo. En este sentido, las zonas de minorías étnicas tienen opiniones firmes y exigen que el gobierno central haga ajustes y restablezca el método de aumentar los subsidios. Pero en ese momento, el Ministerio de Finanzas aún no había encontrado una manera de resolver esta contradicción, por lo que se retrasó. Se trata de la misma cuestión que si el “retorno” encontrado en el diseño del sistema de reparto de impuestos es fijo y “muerto” o creciente y “próspero”.
¿Cómo solucionar este problema? Se me ocurrió un método de "enlace" y dibujé un diagrama esquemático en la pizarra. Su núcleo es vincular la tasa de crecimiento de las "declaraciones de impuestos" locales con la tasa de crecimiento de los "dos impuestos" centrales, controlar la tasa de crecimiento de las "declaraciones de impuestos" locales por debajo de la tasa de crecimiento de los "dos impuestos" centrales y determinar un coeficiente. Durante la discusión, alguien sugirió que podría vincularse a la tasa de crecimiento de los “dos impuestos” del gobierno central, o podría vincularse a la tasa de crecimiento de los “dos impuestos” nacionales u otros indicadores. La recomendación original para el coeficiente específico era 1:0,5, pero el Ministerio de Finanzas propuso 1:0,3 al informar a la reunión. Después de la discusión en la reunión, la decisión final fue 1: 0,3.
Este método no es inusual a primera vista, pero si lo calcula cuidadosamente, encontrará que la proporción del aumento devuelto a los gobiernos locales en el aumento total disminuye año tras año. Esto no se debe sólo a que las dos tasas de crecimiento son mayores y menores, sino también a que los dos denominadores son iguales excepto durante el primer año, pero son diferentes en el futuro y la diferencia de tamaño continúa ampliándose. El método técnico de "vinculación de coeficientes" resuelve el problema de que la declaración de impuestos en el diseño del sistema de reparto de impuestos debe cumplir simultáneamente las cuatro restricciones de "participación de impuestos", "stock fijo", "riqueza compartida" y el aumento de la proporción central.
Juego básico
Después de que el Comité Central Permanente aprobara el plan de reforma fiscal y tributaria el 3 de septiembre de 1992, la información se difundió rápidamente y algunos lugares reaccionaron enérgicamente, apuntando principalmente al reparto de impuestos. plan del sistema, que se consideró "demasiado estricto", hay cierta resistencia. El camarada Ji, responsable de esta reforma, tomó una decisión rápida e inmediatamente llevó a los camaradas responsables de los departamentos centrales pertinentes a ir a las áreas locales para hablar con los líderes locales del partido y del gobierno para dar a conocer la importancia de la reforma y explicar la reforma. planificar, escuchar opiniones y mejorarlo.
En los 74 días comprendidos entre el 9 de septiembre de 1993 y el 9 de octubre de 2021, el camarada Ji dirigió personalmente el equipo y abandonó Hainan, Guangdong (Guangzhou, Shenzhen), Xinjiang, Liaoning (Shenyang) en diez paradas, Dalian. ), Shandong (Qingdao), Jiangsu, Shanghái (Zhejiang). La parada más crítica es Guangdong.
El sistema de responsabilidad fiscal de Guangdong ha estado funcionando vigorosamente y tiene un gran impacto en la economía local, por lo que es difícil entender el sistema de reparto de impuestos. Hace dos días dejaron claro que se debe seguir implementando el sistema de responsabilidad contractual. Después de repetidas dudas y preguntas, comenzaron a considerarlo seriamente, pero propusieron dos requisitos: Primero, el número base fue 1992. La provincia de Guangdong propuso usar 1993 como número base, principalmente debido a la economía de la provincia. las finanzas han crecido rápidamente desde 1993, lo que está en consonancia con el principio de intereses creados en el seguro central. En segundo lugar, se espera que después de que la política original de reducción y exención de impuestos para las empresas se mantenga durante algunos años o se cancele, el aumento de impuestos; Los ingresos no participarán en la distribución del sistema durante algunos años y seguirán siendo locales. Esta última demanda llevó a Beijing a dar marcha atrás y aceptar entregarlo a las autoridades locales en un plazo de cinco años. La cuestión más polémica es la cardinalidad. El ministro Liu Zhongli y nuestros trabajadores (Xie, Jiang Yonghua, etc.) no están de acuerdo en utilizar 1993 como número base. La razón principal es que Finanzas nunca ha utilizado ni puede utilizar como número base números que no se han producido. Temen que la falsificación local de números conduzca a grandes irregularidades.
Para aliviar la contradicción, sugiero que incluso si el número base es 1993, debería convertirse en datos anuales basados en la situación real de 0 a 9 meses en 1993.
Sin embargo, para maximizar el apoyo local a la reforma, el camarada Ji aceptó la solicitud de Guangdong, utilizando 1993 como ingreso base.
Después de determinar el número base de 1993, se procedió al "juego" entre el gobierno local y el gobierno central en los últimos cuatro meses del número base de 1993 y 1994. En los últimos cuatro meses de 1993, los ingresos fiscales locales aumentaron significativamente, con aumentos interanuales de aproximadamente el 60%, 90%, 110% y 150% respectivamente, lo que impulsó a que los ingresos tributarios locales aumentaran en más del 50% durante todo el año. año. En 1994, los ingresos tributarios aumentaron un 60% interanual y la tasa de crecimiento interanual siguió disminuyendo en los meses siguientes.
Para evitar que la carga fiscal aumentara a lo largo del año, el Ministerio de Finanzas celebró una reunión de emergencia en la primavera de 1993 para estudiar contramedidas. En 1993, entre "verificar los fundamentos y exprimir el agua" y adoptar la "esperanza incondicional" del camarada Weng Lihua, finalmente se eligió este último. Se determina que un tercio del crecimiento de los "dos impuestos" en cada provincia en 1993 es el objetivo de crecimiento de los "dos impuestos" de la provincia en 1994. La base para la deducción y el reembolso es 1:0,3 por finalización y 1:0,6 por exceso. Con esta extraordinaria sabiduría, el sistema financiero mitiga las secuelas de la "base extraordinaria" que creó.
La reforma nunca termina
1993 65438 El 25 de febrero, el Consejo de Estado finalmente emitió la "Decisión sobre la implementación del sistema de gestión fiscal de impuestos compartidos", que se implementó a nivel nacional a partir de 1994 1 .
De 1993 a 2007, los ingresos fiscales nacionales aumentaron 10,8 veces, con una tasa de crecimiento anual promedio de 19,3; la proporción de los ingresos fiscales nacionales en el PIB también aumentó de 1993 a 12,3 a 20,6, lo que mejoró enormemente. la solidez financiera del país. Al mismo tiempo, la capacidad regulatoria del gobierno central ha mejorado significativamente y la proporción de los ingresos fiscales centrales con respecto a los ingresos fiscales nacionales ha aumentado del 22 por ciento en 1993 al 54,1 por ciento en 2007. El rápido crecimiento de los pagos de transferencias fiscales del gobierno central a los gobiernos locales ha brindado un fuerte apoyo al gobierno central para ajustar las brechas de intereses entre regiones. En 2007, el 37% del gasto local en todo el país, el 54% del cual en las regiones central y occidental provino de pagos de transferencias del gobierno central, poniendo fin a la historia de "pedir prestado" dinero del gobierno central.
Actualmente se están gestando nuevas reformas como la reforma del sistema de reparto de impuestos fiscales entre gobiernos por debajo del nivel provincial y la mejora del sistema de ingresos locales.
La práctica nunca termina, la reforma y la innovación nunca terminan, y la reforma de los sistemas fiscales y tributarios continuará acompañando y promoviendo el desarrollo científico, saludable y sostenible de la economía social de mi país. ■