¿Qué es el federalismo fiscal?
Una revisión de la teoría de la descentralización fiscal
2006-5-18 9:23
Palabras clave: descentralización fiscal; mantenimiento de la mercantilización
p>El sistema de gobierno de casi cualquier país está dividido en varios niveles. Lograr el desarrollo coordinado de las economías regionales a través de la distribución del poder es un objetivo importante del gobierno central. Por lo tanto, la relación fiscal entre el gobierno central y los gobiernos locales siempre ha sido un tema importante en la investigación económica. Economistas relevantes nacionales y extranjeros han estudiado la cuestión de la descentralización fiscal desde diferentes ángulos. La llamada descentralización fiscal se refiere a otorgar a los gobiernos locales un cierto alcance de poder tributario y responsabilidades de gasto, permitiéndoles decidir independientemente la escala y estructura de los gastos presupuestarios, de modo que los gobiernos locales de base puedan elegir libremente los tipos de políticas que necesitan y activamente participar en la gestión social. El resultado es que los gobiernos locales pueden proporcionar más y mejores servicios. La teoría de la descentralización fiscal no sólo ha recibido amplia atención en los países desarrollados, sino que también ha sido considerada por muchos países en desarrollo como un medio importante para romper las limitaciones de la planificación central y emprender el camino del crecimiento autosostenible.
1. El marco básico de la teoría tradicional de la descentralización fiscal
Si seguimos los principios de la economía neoclásica, el gobierno central puede basar sus decisiones en las preferencias de los residentes, el volumen total de productos. y servicios en la economía, y Si la dotación de recursos suministra plenamente bienes públicos y maximiza el bienestar social, entonces un país no puede tener múltiples niveles de gobierno y no hay necesidad de discutir la descentralización fiscal. Sin embargo, la realidad es que los gobiernos locales no sólo existen, sino que también desempeñan un papel enorme. Sobre esta base, surgió gradualmente la teoría occidental de la descentralización fiscal. La teoría tradicional de la descentralización fiscal está marcada por la "Teoría pura de los gastos locales" de Tiebout publicada en 1956, que posteriormente fue complementada y desarrollada por economistas como Musgrave y Oates.
La teoría tradicional de la descentralización fiscal explica hasta cierto punto la racionalidad y necesidad de la descentralización fiscal. Una cuestión básica de su investigación es cómo asignar razonablemente diversas funciones fiscales y las correspondientes herramientas fiscales entre los distintos niveles de gobierno. El punto central es que si el poder de asignación de recursos se inclina más hacia los gobiernos locales, los gobiernos locales pueden reflejar mejor las preferencias de los contribuyentes a través de la competencia entre gobiernos locales, fortaleciendo así las restricciones presupuestarias sobre el comportamiento del gobierno y modificándolo en gran medida. No escucha las opiniones de los ciudadanos locales.
(A) La teoría del "voto suficiente" de Tibut
Tibut (1956) comenzó con los bienes públicos, suponiendo que los residentes pueden moverse libremente y que los residentes con las mismas preferencias y niveles de ingresos se desplazarán libremente. Agrupados automáticamente en torno a un gobierno local, el movimiento de residentes crea competencia intergubernamental. Una vez que el gobierno no cumple con los requisitos, los residentes pueden "votar con los pies" y trasladarse a áreas con las que estén satisfechos. Por lo tanto, si los gobiernos locales quieren atraer votantes, deben proporcionar bienes públicos de acuerdo con las necesidades de los votantes. Por tanto, la eficiencia de Pareto es alcanzable. Los resultados de la investigación empírica de Oates y Bruckner también muestran que los residentes racionales necesitan comparar los beneficios de los servicios públicos en su lugar de residencia con los costos de cumplir con las obligaciones tributarias. Bajo las limitaciones de los residentes, los gobiernos locales tienen los incentivos más eficaces para proporcionar bienes públicos.
(2) La idea de descentralización de Musgrave
Musgrave (1959) analizó la racionalidad de la existencia de gobiernos centrales y locales desde la perspectiva de examinar las tres principales funciones financieras. y necesidad. Cree que el gobierno central debería ser responsable de las funciones de estabilidad macroeconómica y redistribución del ingreso, porque los gobiernos locales carecen de recursos financieros suficientes para controlar la estabilidad macroeconómica, y la liquidez de las entidades económicas también obstaculiza seriamente los intentos de los gobiernos locales de redistribuir la asignación de recursos; Las políticas deben variar según las preferencias de los residentes locales. En este sentido, los gobiernos locales son más adecuados que el gobierno central y son más propicios para mejorar la eficiencia económica y el bienestar social. Señaló además que desde la perspectiva de la eficiencia en la oferta de bienes públicos y la equidad en la distribución, es factible la necesaria descentralización entre el gobierno central y los gobiernos locales. Esta descentralización puede abordarse asignando ingresos tributarios entre los distintos niveles de gobierno, dando así a los gobiernos locales poderes relativamente independientes.
(3) Teorema de descentralización de Oates
En el libro "Fiscal Federalism" (1972), Oates propuso una comparación de la provisión descentralizada de bienes públicos a través de una serie de supuestos. La ventaja es el "teorema de descentralización" de Oates: para un bien público, si su consumo involucra a todos los subconjuntos de población en todas las regiones, y el costo unitario de oferta del bien público es el mismo para el gobierno central y el gobierno local. Porque, en comparación con el gobierno central, los gobiernos locales están más cerca de su propia gente y comprenden mejor la utilidad y las necesidades de los votantes en sus jurisdicciones. En otras palabras, si el gobierno de nivel inferior puede proporcionar los mismos bienes públicos que el gobierno de nivel superior, entonces será más eficiente que el gobierno de nivel inferior los proporcione.
Dado que la prueba del teorema de separación de poderes de Oates se basa en el supuesto de que el gobierno central proporciona bienes públicos en partes iguales, estas condiciones restrictivas parecen un poco impuestas a otros y no son convincentes. Investigaciones posteriores explicaron esto con más detalle. Oates (1999) señaló que, en condiciones de información completa, es probable que el gobierno central proporcione diferentes productos según las diferentes necesidades de los distintos lugares con el fin de maximizar el bienestar social. No hay necesidad de descentralización fiscal en este momento, pero la realidad es que debido a la existencia objetiva de asimetría de información, los gobiernos locales tienen más ventajas de información que el gobierno central. Debido a cierta presión política, el gobierno central también restringe la provisión de bienes y servicios públicos en algunos lugares a un nivel más alto que en otros. Estos factores hacen que el supuesto de que el gobierno central proporciona bienes públicos sea igualmente válido. Además, la descentralización está asociada con diferencias en los costos de oferta y demanda de bienes públicos entre los gobiernos locales. Incluso si el costo de los bienes públicos suministrados por el gobierno es el mismo, siempre que la demanda sea diferente, las pérdidas de bienestar causadas por la oferta unificada del gobierno central aumentarán con la disminución de la elasticidad precio de la demanda de bienes públicos. Varios estudios empíricos han demostrado que la demanda de bienes públicos de los gobiernos locales La elasticidad del precio resulta ser muy baja.
Además, están la teoría del "menú" de Stiegler, la teoría del error de preferencia de Tracy y la teoría del club descentralizado de Buchanan.
En segundo lugar, la nueva generación de teoría de la descentralización fiscal
La nueva generación de teoría de la descentralización fiscal introduce la teoría de la compatibilidad de incentivos y el diseño de mecanismos bajo el marco de la descentralización, que es el último desarrollo de Microeconomía contemporánea. Aplicaciones en el campo financiero. Esta nueva teoría de la descentralización está representada por artículos publicados en los últimos años por Qian Yingyi, Qian Androland, B. Wein Gast y D. E. Wildersin, quienes están más preocupados por cómo diseñar la descentralización fiscal.
Qian Yingyi y otros (1997) utilizaron la nueva teoría empresarial para abrir la "caja negra" del gobierno y así construyeron la teoría de la descentralización fiscal de segunda generación. Creen que la teoría tradicional de la descentralización sólo explica los beneficios de la descentralización a partir de la ventaja informativa de los gobiernos locales, pero no explica completamente el mecanismo de la descentralización, especialmente el supuesto de que los funcionarios del gobierno son leales a sus deberes. De hecho, el gobierno y los funcionarios gubernamentales tienen sus propios intereses materiales. Al igual que los gerentes de empresas, los funcionarios gubernamentales buscarán alquileres siempre que no existan restricciones. Por lo tanto, una estructura gubernamental eficaz debe lograr compatibilidad de incentivos entre el bienestar de los funcionarios y los residentes locales.
En cuanto a la cuestión de la mercantilización, el gobierno debería proporcionar incentivos "positivos" y "negativos" y asumir algún tipo de compromiso. El primero se utiliza para prevenir el comportamiento predatorio del gobierno y el segundo para castigar las restricciones presupuestarias blandas. En un estado descentralizado, renunciar al derecho a utilizar la información posteriormente, reducir la transmisión de información entre los tomadores de decisiones de nivel inferior y los líderes superiores y limitar la autoridad de nivel superior proporcionará incentivos positivos a los gobiernos locales. Por otro lado, racionalizar la administración y descentralizar el poder también ayudará a endurecer las restricciones presupuestarias de los gobiernos locales. Bajo el "federalismo que preserva el mercado", los bancos controlan el crédito, pero los gobiernos locales no tienen derecho a intervenir. Por lo tanto, el gobierno no puede proteger a las empresas atrasadas pidiendo prestado dinero ilimitado, lo que conduce a un endurecimiento de las restricciones presupuestarias. Además, la competencia intergubernamental también impide que los gobiernos locales interfieran en el mercado a voluntad. La competencia entre gobiernos regionales limita el comportamiento predatorio de los funcionarios, porque los factores (especialmente el capital extranjero) pueden evitar la jurisdicción transicional de los gobiernos locales a través del flujo y la competencia. El flujo de factores también aumenta. Esto reduce el costo de los gobiernos locales que subsidian a las empresas atrasadas.
La nueva generación de teoría de la descentralización fiscal ha estudiado más a fondo la sostenibilidad del federalismo fiscal y se ha convertido en una parte importante de su teoría. Qian Yingyi y otros señalaron que la descentralización fiscal ayuda al gobierno a mantener el mercado de manera confiable, pero para lograr este efecto, la implementación de políticas federalistas debe ser sostenible.
Esta sostenibilidad requiere que el gobierno tenga mecanismos de autoaplicación para garantizar que los funcionarios del gobierno tengan incentivos para cumplir con las reglas federalistas. También señaló que para que el federalismo fiscal desempeñe un papel sostenido y estable se deben cumplir dos cosas: primero, se deben dar al gobierno central recursos suficientes para supervisar a los gobiernos de niveles inferiores para evitar responsabilidades, al mismo tiempo, se deben dar a los gobiernos locales; tener métodos de supervisión y oponerse unánimemente al abuso de poder por parte del gobierno central.
3. El último desarrollo de la teoría de la descentralización fiscal
Desde una perspectiva global, la descentralización se ha convertido en una tendencia importante. Por supuesto, la investigación sobre la teoría de la descentralización ha ido más allá del campo financiero y presta cada vez más atención a su impacto en otras sociedades y economías, principalmente en los siguientes aspectos: (1) Federalismo experimental e instituciones Innovación
Señaló Oates Se señala que, con información imperfecta, los gobiernos locales pueden obtener beneficios potenciales de diversos experimentos para resolver problemas sociales y económicos mediante el aprendizaje práctico. Dado que los gobiernos locales comprenden mejor las preferencias y las condiciones de recursos de los residentes locales, bajo la descentralización fiscal, los gobiernos locales pueden encontrar arreglos institucionales adecuados para los gobiernos locales, y el conocimiento institucional contenido en ellos puede difundirse a través de la competencia entre los gobiernos locales, con lo que indirectamente promover la innovación institucional en otros lugares. De esta manera, a través de diversos experimentos de innovación institucional realizados en diversos lugares, finalmente se impulsó el "progreso técnico" en la formulación de políticas públicas. Esta es una de las razones por las que muchos países han delegado derechos de seguridad social originalmente controlados por el gobierno central a los gobiernos locales y han llevado a cabo reformas en materia de bienestar social. Admiten el fracaso del sistema de seguridad social original y esperan encontrar un nuevo sistema de seguridad social que pueda desempeñar un papel con la ayuda de los "gobiernos locales".
En la actualidad, todavía falta la teoría del federalismo experimental, lo que dificulta orientar la investigación empírica. Por supuesto, cuando los gobiernos locales adoptan una nueva política, se generará información útil, generando externalidades positivas de la información (Strumpf, 1997). Por lo tanto, también debilitará la motivación interna de la innovación del sistema de gobierno local. Desde esta perspectiva, no estamos seguros de si la centralización o la descentralización pueden generar más innovación institucional. En este momento, la política de pagos de transferencias del gobierno central es muy importante. El gobierno central puede ajustar los beneficios y costos de la innovación del sistema de gobierno local mediante pagos de transferencia para garantizar la motivación de la innovación del gobierno local.
Descentralización fiscal y corrupción oficial
Raymond Fisman y Roberta Gatti señalaron que en los últimos años, algunos economistas también han estudiado la descentralización fiscal desde la perspectiva de la economía política y su relación con la corrupción. funcionarios gubernamentales ha causado considerable controversia en el diseño institucional. Algunas teorías existentes creen que existe una fuerte relación entre ambos: Boonnan y Buchanan (1980) enfatizaron que la competencia intergubernamental reducirá la búsqueda de rentas por parte de los funcionarios gubernamentales en el proceso de prestación de servicios públicos. Jinetal (1999) cree que la competencia entre los gobiernos locales les impedirá formular políticas para intervenir y distorsionar la asignación de recursos. Persson y Tabellini (2000) creen que bajo un sistema descentralizado, los funcionarios del gobierno, como agentes, deben ser responsables de una tarea específica dentro de una sola jurisdicción, por lo que es mucho más fácil evaluar su desempeño, y sus esfuerzos y recompensas pueden vincularse directamente. . Este diseño de sistema hace que los funcionarios gubernamentales sean directamente responsables de sus acciones, lo que los hace más dispuestos a asumir responsabilidades y mejorar su desempeño. En situaciones de centralización, es difícil evaluar el desempeño de los funcionarios del gobierno, lo que dificulta vincular sus esfuerzos con las recompensas, y el potencial de corrupción es mayor. Sin embargo, estas teorías carecen de investigación empírica relevante. Raymond Fisman y Roberta Gatti (2002) investigaron la relación entre ellos mediante un estudio empírico sistemático. Creen que la forma de descentralización fiscal juega un papel importante para frenar la corrupción entre los funcionarios del gobierno, y que la descentralización del gasto fiscal intergubernamental conducirá a una menor corrupción oficial.
(C) El impacto de la descentralización fiscal en la calidad ambiental
A través de la descentralización fiscal, la idea de que los gobiernos locales proporcionen bienes públicos de manera descentralizada ha sido ampliamente adoptada en teoría y Es una práctica reconocida, pero también genera un problema que no se puede ignorar, es decir, la competencia entre los gobiernos locales bajo la descentralización conducirá a una disminución de la calidad ambiental. En un sistema descentralizado, para atraer inversiones corporativas, los gobiernos locales suelen adoptar estrategias para reducir las cargas fiscales.
La reducción del ingreso puede conducir a una disminución del gasto en productos públicos, provocando que la producción de los servicios públicos no alcance el nivel de Pareto. Un aspecto importante de la disminución de los servicios públicos es la disminución de la calidad ambiental: para desarrollar la economía de la comunidad, los gobiernos locales reducirán los estándares de calidad ambiental para reducir los costos de control de la contaminación de las empresas dentro de sus jurisdicciones. la competencia gubernamental conduce a una degradación ambiental excesiva. Por lo tanto, se recomienda que las cuestiones ambientales estén bajo el control unificado del gobierno central para evitar los efectos adversos de la competencia de los gobiernos locales. Sin embargo, Rivlin señaló que la reforma del sistema de reparto de impuestos puede debilitar las consecuencias adversas de la competencia de los gobiernos locales. La idea es tratar el impuesto al valor agregado como un impuesto local. Dado que el IVA se recauda como resultado de actividades comerciales, si los gobiernos locales * * * disfrutan de este impuesto, no hay necesidad de que los gobiernos locales individuales atraigan inversores reduciendo las tasas impositivas. La carga tributaria del IVA es consistente en todas las jurisdicciones.
Sin embargo, en el modelo teórico de Oates et al., los gobiernos locales no solo proporcionan bienes públicos para que los consuman los residentes locales, sino que también brindan aportes públicos a las empresas y a los residentes, lo que puede mejorar la eficiencia de la producción de las empresas locales. empresas y mejorar la calidad ambiental local. Por lo tanto, las ventajas y desventajas que trae consigo la competencia de los gobiernos locales son condicionales. Si el gobierno local realmente representa los intereses de los votantes, entonces se deberían tener en cuenta las preferencias de los votantes por la calidad ambiental, y los votantes deberían elegir una combinación apropiada de calidad ambiental y niveles de empleo en equilibrio.
Cuatro. Resumen y comentarios
La teoría occidental de la descentralización fiscal analiza la racionalidad y necesidad de la descentralización intergubernamental, la distribución de funciones y herramientas fiscales entre los gobiernos, el diseño de mecanismos de incentivos para que los gobiernos mantengan los mercados y la viabilidad del federalismo. Se discutieron exhaustivamente y en profundidad cuestiones como la sostenibilidad. Especialmente con la transformación económica de los países planificados previamente y de los países desarrollados, la teoría de la descentralización fiscal ha recibido una atención cada vez mayor. El contenido de la discusión ya no se limita al campo fiscal, sino que considera más el impacto de la descentralización fiscal en otros ámbitos sociales y económicos. cuestiones económicas, como cuestiones de calidad ambiental, reforma del bienestar, etc. Debido a los diversos impactos provocados por la descentralización fiscal, no es científico hablar simplemente de descentralización absoluta o centralización absoluta. Más bien, es necesario asegurar que el sistema fiscal funcione armoniosa y eficazmente a través de un marco racional de centralización y descentralización, y que los gobiernos central y local movilicen plenamente su entusiasmo en el desempeño de sus respectivas funciones.
Un sistema fiscal centralizado no favorece la innovación institucional ni la oferta de bienes públicos. La reforma de la distribución de impuestos de China en 1994 ha ilustrado plenamente este punto (aunque los economistas todavía están divididos sobre si el crecimiento económico de China está relacionado positivamente con la descentralización fiscal), pero la reforma de la distribución de impuestos de China de 1994 no es un verdadero sistema de descentralización. Como las funciones de los gobiernos en todos los niveles aún no se han aclarado, el gobierno central todavía tiene la iniciativa de formular políticas y puede incluso modificar las reglas del juego a voluntad, a pesar del fenómeno generalizado de "ausencia" y "fuera de juego" fiscal. y "dislocación". La falta de una base jurídica clara para las relaciones financieras intergubernamentales permite al gobierno central tomar una mayor iniciativa en la reforma del sistema financiero. Además, el actual mecanismo democrático de toma de decisiones de mi país no es perfecto, y la implementación de casi todas las medidas de competencia financiera se refleja principalmente en el comportamiento de los gobiernos regionales más que en el reflejo de una verdadera voluntad e intereses democráticos. Además, el actual sistema de gestión del registro de hogares también dificulta que los residentes "voten con los pies" y abandonen fácilmente la jurisdicción donde viven, lo que dificulta la implementación de un mecanismo para racionalizar la estructura del gasto público y los niveles de gasto de los gobiernos en todos los niveles en nuestro país. El foco de la futura reforma del sistema fiscal seguirá siendo: racionalizar aún más las funciones gubernamentales, dividir científicamente los límites de los poderes administrativos, financieros y fiscales de los gobiernos en todos los niveles, y reducir o incluso eliminar el fenómeno de la "ausencia" fiscal. fuera de juego" y "dislocación"; el gobierno central debería establecer gradualmente un mecanismo de coordinación eficaz entre los gobiernos en todos los niveles, es decir, establecer un mecanismo de compensación justa de escala razonable entre los gobiernos; bajo la premisa de garantizar que el gobierno central tenga recursos suficientes para Para proporcionar bienes públicos puros y llevar a cabo un macrocontrol, las órdenes administrativas de los gobiernos de nivel superior deben debilitarse continuamente. La intervención internaliza gradualmente los resultados económicos de las decisiones tomadas por los gobiernos en todos los niveles y aumenta gradualmente la representación de los gobiernos locales en el gobierno central. Esto no sólo permite que los gobiernos de niveles inferiores expresen plenamente sus opiniones, sino que también proporciona un mecanismo para que los gobiernos de niveles inferiores resistan el saqueo de los gobiernos de niveles superiores.